ผู้สูงอายุอยู่ในบ้านและสังคมอย่างอุ่นใจ ด้วยระบบบริการที่ร่วมกันออกแบบ

งานของ RISE IMPACT โดยการสนับสนุนของ สสส. ศึกษาว่า ภายใต้นโยบายการจัดบริการปรับสภาพที่อยู่อาศัยและบริการทางสังคมอื่นสำหรับผู้สูงอายุ หน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งระดับชุมชน ตำบล จังหวัด และประเทศ ทำงานเชื่อมกันอย่างไร เพื่อให้ผู้สูงอายุมีความเป็นอยู่ในสภาพแวดล้อมที่ดี และเข้าถึงบริการที่ต้องการได้มากขึ้น บทความนี้สังเคราะห์จากกรณีศึกษา 4 พื้นที่ได้แก่ กทม. สงขลา พระนครศรีอยุธยา และอุบลราชธานี รวมถึง อบต./เทศบาลอีก 9 แห่ง*

ชีวิตผู้สูงอายุในสังคมสูงวัย

ประเทศไทยมีผู้สูงอายุแล้วกว่า 14 ล้านคน หรือ 20% ของประชากรทั้งหมด ตัวเลขนี้หมายความว่าเราเข้าสู่ “สังคมสูงวัยสมบูรณ์” แต่ตัวเลขที่น่าสนใจกว่าคือ ผู้สูงอายุราว 13% อยู่คนเดียว และอีกราว 23% อยู่กับคู่สมรสเพียงสองคน^[1] รวมแล้วหนึ่งในสามใช้ชีวิตโดยไม่มีลูกหลานหรือคนวัยทำงานอยู่ใกล้ ๆ และต้องจัดการชีวิตประจำวันด้วยตัวเองทุกอย่าง ตั้งแต่ลุกจากเตียง เข้าห้องน้ำ ทำกับข้าว กินยา ไปจนถึงรับมือกับเหตุไม่คาดคิดที่อาจเกิดขึ้นได้ทุกวัน

ผู้สูงอายุกลุ่มนี้ส่วนใหญ่ยังไม่ป่วยหนัก ยังไม่ต้องการคนดูแลตลอดเวลา แต่ร่างกายเริ่มเปลี่ยนไปทีละน้อย บางคนเดินได้แต่เหนื่อยง่ายขึ้น บางคนกลัวลื่นล้มในห้องน้ำ บางคนยังช่วยตัวเองได้ แต่งานที่เคยทำได้สบายๆ เริ่มหนักขึ้น ความเปลี่ยนแปลงแบบนี้เกิดขึ้นก่อนวันป่วยหนัก และเริ่มตั้งแต่วันที่ชีวิตปกติค่อยๆ ยากขึ้นทีละนิด

คุณภาพชีวิตในวัยนี้ไม่ใช่แค่เรื่องสุขภาพเท่านั้น แต่เกี่ยวข้องในหลาย ๆ ด้าน^[2] ทั้งบ้านและสภาพแวดล้อมที่ปลอดภัย การเดินทางที่ไม่ต้องพึ่งคนอื่นทุกครั้ง คนที่ช่วยได้เมื่อเริ่มทำบางอย่างไม่ไหว การได้ออกไปพบปะผู้คนบ้าง และเข้าถึงบริการที่จำเป็น สิ่งเหล่านี้คือสิ่งที่ทำให้ผู้สูงอายุยังอยู่ในบ้านและชุมชนของตัวเองได้โดยไม่รู้สึกว่าเป็นภารวะ มีอิสระและปลอดภัย

ช่องว่างบริการกับชีวิตผู้สูงอายุ

ประเทศไทยมีระบบรองรับผู้สูงอายุ ทั้งสิทธิที่ได้รับโดยตรง เช่น หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า หรือเบี้ยยังชีพรายเดือน และบริการที่รัฐจัดให้แบบมีเงื่อนไข เช่น บริการดูแลระยะยาว (Long-term Care) เมื่อดูแลตัวเองได้น้อยลงจนติดบ้านหรือติดเตียง หรือบริการปรับบ้านให้แก่ผู้มีรายได้น้อยและมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ฯลฯ เมื่อนำบริการเหล่านี้มาเทียบชีวิตจริงของผู้สูงอายุส่วนใหญ่ พบช่องว่างสำคัญคือ 

เรื่องแรกคือ ความต้องการในชีวิตประจำวันหลายอย่างยังไม่มีระบบรองรับ สิทธิและบริการที่รัฐมีอยู่ส่วนใหญ่ครอบคลุมเรื่องสุขภาพและรายได้ขั้นต่ำ แต่ความต้องการในชีวิตประจำวันอีกหลายอย่างยังไม่ถูกกำหนดเป็นนโยบายระดับประเทศ ไม่ว่าจะเป็นอาหารที่เพียงพอและสม่ำเสมอ การเดินทางไปพบแพทย์หรือทำธุระ หรือผู้ช่วยดูแลกิจวัตรเป็นครั้งคราวสำหรับผู้สูงอายุที่ยังพอช่วยตัวเองได้ เมื่อไม่มีกรอบนโยบายกลาง ภาระเหล่านี้จึงตกอยู่กับศักยภาพของครอบครัวและชุมชน และอบต./เทศบาล ที่เลือกจัดบริการตามงบประมาณและนโยบายของพื้นที่ตนเอง

เรื่องที่สองคือ เงื่อนไขของบริการกันคนที่เดือดร้อนที่สุดออก ตัวอย่างบริการปรับบ้าน แม้หลักการผู้สูงอายุทุกคนมีสิทธิอยู่อาศัยอย่างปลอดภัย แต่ในทางปฏิบัติ นโยบายรัฐกำหนดเกณฑ์ผู้มีสิทธิคือ ต้องยากจนและมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ผู้สูงอายุที่พอพึ่งตัวเองหรือมีครอบครัวช่วยได้มักไม่ผ่านเกณฑ์และได้รับการสนับสนุนจากรัฐน้อย ที่น่ากังวลกว่านั้นคือ กลุ่มที่เปราะบางที่สุด ทั้งผู้ยากจนที่ไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ผู้ที่ไม่มีสัญชาติไทย และผู้ที่ไม่มีครอบครัวหรือเครือข่ายทางสังคมรองรับ กลับกลายเป็นกลุ่มที่ไม่มีคุณสมบัติตรงเกณฑ์ และมีโอกาสตกหล่นจากระบบบริการทั้งหมด

ช่องว่างเหล่านี้เกิดจากระบบถูกออกแบบมาเพื่อตอบสนองความต้องการบางประเภทและบางกลุ่ม ไม่ใช่ชีวิตทั้งหมดของผู้สูงอายุ และยิ่งเห็นชัดขึ้นเมื่อทีมวิจัย RISE IMPACT ศึกษาการทำงานจริงใน 4 พื้นที่ศึกษา ได้แก่ กรุงเทพฯ สงขลา อยุธยา และอุบลราชธานี

ปัญหาที่หลายพื้นที่เจอซ้ำกัน

ทีมวิจัยศึกษาจาก 4 พื้นที่ดูว่าแต่ละพื้นที่จัดบริการดูแลผู้สูงอายุอย่างไร นอกจากจะพบว่าแต่ละจังหวัดทำงานต่างกัน ยังพบปัญหา 3 เรื่องที่เกิดขึ้นซ้ำกันในเกือบทุกพื้นที่ 

เรื่องที่หนึ่งคือ ไม่มีข้อมูลที่บอกว่าใครเดือดร้อนและควรได้รับบริการเร่งด่วน ข้อเท็จจริงจากอุบลฯ พบว่า อบต./เทศบาลที่ไม่มีข้อมูลผู้สูงอายุในชุมชน โอกาสผู้สูงอายุที่ได้รับบริการก่อนมักเป็นคนที่มีเพื่อนบ้านช่วยแจ้ง หรือมีผู้นำชุมชนช่วยเสนอชื่อ ส่วนผู้สูงอายุที่อยู่คนเดียวและไม่รู้ว่ามีบริการนี้อยู่ มักรอต่อไปโดยที่ไม่มีใครรู้ว่าพวกเขาเดือดร้อน

ในสงขลาปรากฏอีกแบบหนึ่ง ข้อมูลผู้สูงอายุของหน่วยงานรัฐ บางส่วนไม่ตรงกับสภาพจริงในพื้นที่ เช่น บางรายเสียชีวิตไปแล้ว บางรายย้ายบ้าน บางรายอาการเปลี่ยนไปมาก เมื่อเอาข้อมูลรัฐมาประกอบการจัดบริการ จึงไม่ตรงกับสถานการณ์จริงของแต่ละครัวเรือน

ขณะที่ กทม. มีผู้สูงอายุบางกลุ่มที่เดือดร้อนชัดเจน เช่น อาศัยอยู่ในบ้านที่ไม่ปลอดภัยและต้องการให้ปรับปรุง แต่ติดเงื่อนไขว่าชื่อในทะเบียนบ้านไม่ตรงกับบ้านที่อาศัยอยู่จริง หรือบ้านไม่ใช่กรรมสิทธิ์ของตัวเอง ทำให้ไม่สามารถขอรับบริการปรับบ้านได้ และ กทม. ยังไม่มีข้อมูลที่จะระบุได้ว่ากลุ่มนี้ได้ชัดเจน

ทั้งสามพื้นที่มีปัญหาต่างรูปแบบ แต่ชี้ไปที่เรื่องเดียวกันคือ ระบบข้อมูลรัฐยังไม่ช่วยระบุผู้สูงอายุชัดพอที่จะช่วยได้ถูกคนถูกเวลา 

เรื่องที่สองคือ บริการที่เกี่ยวข้องกับชีวิตผู้สูงอายุยังอยู่คนละหน่วยงาน ผู้สูงอายุคนหนึ่งอาจมีปัญหาซ้อนกันหลายเรื่องในเวลาเดียวกัน เช่น มีโรคประจำตัว อยู่ในบ้านชำรุดทรุดโทรม คนในบ้านต้องแบกรับภาระดูแล ไม่เข้าถึงสิทธิสวัสดิการบางอย่าง แต่บริการแต่ละเรื่องอยู่คนละหน่วยงาน เช่น เรื่องสุขภาพดูแลโดย รพ.สต. เรื่องสิทธิและสวัสดิการติดต่อ อบต./เทศบาล เรื่องปรับบ้านรับผิดชอบโดย พมจ. หรือ อบจ. และเมื่อไม่มีใครเห็นภาพรวมของบ้านหลังเดียวกันพร้อมกันทั้งหมด ผู้สูงอายุอาจได้รับบริการเพียงอย่างเดียวอย่างหนึ่ง

กรณีสงขลา เมื่อหน่วยงานระดับจังหวัดเริ่มมองภาพรวมของบ้านทั้งหลัง แทนที่จะดูบริการแยกกัน ก็พบว่าครัวเรือนเดียวกันมักต้องการความช่วยเหลือหลายอย่าง นำไปสู่ความร่วมมือระหว่างหน่วยงานในจังหวัด เพื่อจัดบริการให้ผู้สูงอายุที่เปราะบางที่สุดได้รับการดูแลแบบครบถ้วนในคราวเดียว 

ขณะที่ กทม. สะท้อนปัญหาของเมืองที่ยังขาดหน่วยงานกลางที่คอยประสานภาพรวม ผู้สูงอายุที่ต้องการปรับบ้าน ต้องติดต่อหลายหน่วยงานและผ่านหลายขั้นตอน 

เรื่องที่สาม ภาระของการจัดบริการตกอยู่กับ อบต.เทศบาล ข้อเท็จจริงจากทุกพื้นที่พบว่า อบต./เทศบาล ต้องทำเกือบทุกขั้นตอนของบริการปรับบ้าน ตั้งแต่รับเรื่อง ลงพื้นที่ประเมิน หาช่างเขียนแบบ ยื่นของบประมาณ ประสานร้านวัสดุ หาช่างรับเหมา ควบคุมงาน และรายงานผล ถ้าขั้นตอนใดเกิดสะดุด เช่น หาช่างเขียนแบบไม่ได้ ก็ยื่นของบไม่ได้ หรือถ้าได้รับงบแล้วแต่หาช่างรับเหมาไม่ได้ บ้านก็ยังไม่ถูกซ่อม

จากกรณีศึกษา อบต./เทศบาล 9 แห่ง ส่วนใหญ่มองเห็นช่องว่างบริการที่ยังไ่ม่ครอบคลุม เช่น รถรับส่งสาธารณะ หรือบริการช่วยเหลือฉุกเฉิน และพยายามออกแบบบริการเพิ่มเติมขึ้นมาเองเพื่อดูแลผู้สูงอายุในพื้นที่ แต่ทำได้จำกัด เพราะทั้งงบประมาณที่จำกัด และระเบียบกฎหมายที่ยังไม่เปิดให้ อบต./เทศบาลทำได้อย่างอิสระ

เมื่อมองสามปัญหานี้ไว้ด้วยกัน ภาพที่เห็นคือ ผู้สูงอายุถูกมองเห็นช้าเพราะขาดระบบข้อมูลแบบชี้เป้า บริการไม่เชื่อมกัน และ อบต./เทศบาลต้องแบกรับงานบริการเกือบทั้งหมด ปัญหาเหล่านี้ทำให้มองโครงสร้างระบบบริการว่า แต่ละระดับตั้งแต่ชุมชน ตำบล จังหวัด และประเทศ มีบทบาทอะไร และเชื่อมโยงกันอย่างไร

ชุมชนคือคนที่เห็นก่อน

จากการศึกษางานบริการปรับบ้าน คนที่เห็นผู้สูงอายุเริ่มมีปัญหามักเป็นคนในชุมชนก่อนเสมอ เป็นเพื่อนบ้าน ลูกหลาน อาสาสมัคร หรือผู้นำชุมชน เริ่มเห็นว่าผู้สูงอายุเริ่มเดินลำบาก ออกจากบ้านน้อยลง หรือบ้านเริ่มเสี่ยงต่อการลื่นล้ม แล้วค่อยช่วยแจ้งเรื่องไปยัง อบต./เทศบาล ให้ประสานขอรับบริการต่อ

ขณะที่งานบริการในระดับชุมชน หลายชุมชนมีผู้สูงอายุ กลุ่มจิตอาสา หรือเครือข่ายในชุมชนที่เข้ามาช่วยดูแลผู้สูงอายุ ทั้งชวนเพื่อนผู้สูงอายุออกจากบ้านลำบากมาทำเข้าร่วมกิจกรรมกับชุมชน ความช่วยเหลือแบบนี้มีความหมายมาก เพราะช่วยให้พวกเขาไม่โดดเดี่ยว ยังอยู่ในวงของความสัมพันธ์และการดูแล

กรณีของศูนย์สังคมพัฒนา บุ่งไหม เป็นตัวอย่างของบริการผู้สูงอายุที่เกิดขึ้นและเดินต่อได้ในพื้นที่ เพราะมีฐานคนในชุมชน มีอาสาสมัครที่ทำงานต่อเนื่อง มีความสัมพันธ์ที่ค่อย ๆ สั่งสมจนกลายเป็นความไว้ใจ ทำให้ความช่วยเหลือคนในระดับชุมชนเป็นการดูแลต่อเนื่องขึ้น 

จุดแข็งของชุมชนอยู่ที่ความใกล้ชิด ความไว้ใจ และความยืดหยุ่น คนในชุมชนเดียวกันเข้าถึงผู้สูงอายุได้เร็ว เห็นความเปลี่ยนแปลงก่อน และช่วยเหลือในสถานการณ์เบื้องต้นได้ทันที หลายครั้ง ความช่วยเหลือเล็ก ๆ จากคนใกล้ตัว เช่น การแวะไปดู การช่วยพาไปทำธุระ การชวนออกจากบ้าน หรือการแจ้งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องรับรู้ กลับมีความหมายมากสำหรับผู้สูงอายุที่กำลังเริ่มใช้ชีวิตลำบากขึ้น

ชุมชนจึงมีบทบาทสำคัญมากในงานดูแลผู้สูงอายุ เพราะอยู่ใกล้ชีวิตประจำวันของผู้สูงอายุที่สุด และมักเห็นปัญหาก่อนหน่วยงานอื่นเสมอ แต่หลังจากมองเห็นแล้ว เรื่องจะเดินต่อไปสู่บริการจริงได้มากน้อยแค่ไหน เป็นบทบาทที่หน่วยงานระดับตำบลจะเข้ามาหนุนต่อ

ระดับตำบลคือผู้จัดบริการให้ไปถึงผู้สูงอายุ

เมื่อคนในชุมชนมองเห็นว่าผู้สูงอายุเริ่มลำบาก คนที่จะเข้ามาจัดบริการต่อมักอยู่ที่ระดับตำบลคือ อบต./เทศบาล ที่รับเรื่อง ประสานบริการ หรือต้องออกแบบและจัดบริการขึ้นมาเอง เมื่อบริการเดิมไม่เพียงพอ

กรณีอุบลฯ และสงขลาทำให้เห็นว่า อบต./เทศบาลจะจัดบริการทั้งปรับบ้านและบริการอื่นภายใต้งบที่มี ต้องรู้ว่าบ้านหลังไหนเสี่ยงกว่า และใครควรได้รับบริการอย่างเร่งด่วน กรณีนี้ หน่วยงานจังหวัดอุบลฯ และสงขลา ต่างก็เริ่มพัฒนาระบบข้อมูลของจังหวัดตนเอง เพื่อช่วยให้ อบต./เทศบาล ระบุตัวผู้สูงอายุและใช้เป็นข้อมูลประกอบการจัดบริการให้ตรงจุดขึ้น 

การมีข้อมูลเป็นแต่ส่วนหนึ่งของระบบ กรณีอยุธยาทำให้เห็นว่า อบต./เทศบาล จะจัดบริการปรับบ้านให้เกิดขึ้นจริง ต้องมีช่างที่พร้อมรับงาน ทั้งช่างช่างเขียนแบบและช่างรับเหมาก่อสร้าง ถ้าขาดคนใดคนหนึ่ง บริการมีโอกาสหยุดกลางทาง ดังนั้น สิ่งที่ อบต./เทศบาลในอยุธยามองคือ การมีเครือข่ายช่างที่พร้อมรับงาน มีกองทุน มีระบบเครดิตกับร้านค้าวัสดุ ช่วยสนับสนุนช่างพร้อมรับงานบริการปรับบ้านในพื้นที่มากขึ้น

นอกจากนั้น เมื่อ อบต./เทศบาลเห็นว่าบริการที่มีอยู่ยังไม่ครอบคลุม หลายแห่งเริ่มออกแบบระบบบริการขึ้นมาเอง เช่น จัดรถรับส่งโรงพยาบาล พัฒนาแอพลิเคชันเพื่อรับคำขอบริการ หรือจัดกิจกรรมสำหรับผู้สูงอายุที่ออกจากบ้านลำบาก โดยระดมผู้สูงอายุที่ยังแข็งแรงเข้ามาเป็นแกนกำลังจัดกิจกรรม เป็นต้น

ขณะที่ศูนย์สังคมพัฒนา บุ่งไหม ทำให้บทบาทอีกด้านของ อบต./เทศบาล ที่ยืดหยุ่น  เพราะบางบริการ อบต./เทศบาลสามารถสนับสนุนผู้ให้บริการนอกภาครัฐ หรือภาคประชาสังคมในพื้นที่ ทั้งสนับสนุนงบประมาณ หรือร่วมจัดบริการเพื่อผู้สูงอายุในพื้นที่ได้

ภาพจากทุกกรณีชี้ไปในทิศทางเดียวกัน ตำบลคือระดับที่เปลี่ยนปัญหา ในชีวิตประจำวันผู้สูงอายุให้กลายเป็นบริการที่เกิดขึ้นจริง ประสานบริการเพื่อให้ไปถึงตัวผู้สูงอายุ และตำบลก็เป็นระดับที่แบกรับภาระงานบริการไว้มากที่สุด เมื่อเกินกำลัง นั่นคือจุดที่หน่วยงานระดับจังหวัดต้องเข้ามาช่วย

ระดับจังหวัดคือผู้จัดการและออกแบบระบบบริการ

เมื่อ อบต./เทศบาลแบกรับภาระงานบริการจนเกินกำลัง บทบาทของจังหวัดคือ การสนับสนุน ประสานทรัพยากรและออกแบบระบบที่ทำให้ระดับตำบลจัดบริการและชุมชนทำงานได้ดีขึ้น

กรณีสงขลาพบว่า ความร่วมมือระหว่างหน่วยงานระดับจังหวัดเกิดขึ้นได้เพราะทุกฝ่ายเห็นตรงกันก่อนว่า ปัญหาของผู้สูงอายุหนึ่งคนไม่อาจแก้ได้ถ้าแต่ละหน่วยงานยังดูแลแค่ส่วนของตัวเอง บ้านที่มีผู้ป่วยติดเตียงมักมีปัญหาซ้อนกันหลายเรื่อง ทั้งสุขภาพ สภาพบ้านที่ไม่ปลอดภัย สิทธิที่ยังไม่ได้รับ ภาระของคนดูแล รายได้ของครัวเรือน และหน่วยงานระดับจังหวัดตั้งเป้าหมายร่วมกัน เริ่มดึงหลายฝ่ายทั้ง อบจ. พมจ. สสจ. พช. สปสช. รวมถึงภาคประชาสังคม และวิชาการ มาร่วมทำงานบนโจทย์เดียวกันคือ ทำให้ผู้สูงอายุคนหนึ่งคนได้รับบริการครบทุกมิติในคราวเดียว 

นอกจากนั้น ข้อมูลที่ใช้ประกอบการจัดต้องเชื่อมถึงกันด้วย กรณีสงขลาและอุบลฯ พบว่า หน่วยงานระดับจังหวัดเริ่มพัฒนาระบบข้อมูลกลาง ทำให้หน่วยงานหลายฝ่ายทำงานจากข้อมูลชุดเดียวกัน เพื่อให้ทุกหน่วยงานเห็นข้อมูลชุดเดียวกันว่า ผู้สูงอายุคนไหนเดือดร้อนเรื่องอะไร ควรได้รับบริการอะไร และใครควรได้รับความช่วยเหลือเร่งด่วน เป้าหมายคือให้การจัดสรรงบประมาณและบริการตรงกับความต้องการจริง

สำหรับกรณีอยุธยาทำให้เห็นปัญหาเรื่องช่างเดิมเป็นภาระที่ อบต./เทศบาล ต้องจัดการกันเองทุกครั้ง แต่เมื่อ พมจ. และ อบจ. เห็นตรงกันว่านี่คือปัญหาของระบบบริการปรับบ้านทั้งจังหวัด จึงขยับไปสู่การพยายามสร้างฐานข้อมูลช่างระดับจังหวัด เพื่อให้ อบต./เทศบาลทุกแห่งเข้าถึงช่างได้ง่ายขึ้น

ส่วน กทม. บริการปรับบ้านผู้สูงอายุต้องผ่านทั้งสำนักงานเขต สำนักพัฒนาสังคม และบ้านบางแค กรณีนี้ สำนักงานพัฒนาที่อยู่อาศัย (สพอ.) ของ กทม. เริ่มเข้ามามีบทบาทในการดูภาพรวม ประสานระหว่างหน่วยงาน ปรับทิศทางที่ทำให้ระบบบริการปรับบ้านใน กทม. ดำเนินได้อย่างต่อเนื่องขึ้น

บทบาทของระดับจังหวัดคือการมองภาพรวมหลายพื้นที่พร้อมกัน ดึงปัญหาขึ้นมาจัดการร่วมกัน ประสานทรัพยากรและความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน ให้สนับสนุนการจัดบริการในระดับตำบล และสิ่งที่ชุมชนทำให้ดีขึ้น 

ถึงแม้ระดับจังหวัดร่วมมือกันเพื่อออกแบบระบบสนับสนุนงานบริการ กลับเห็นข้อจำกัดที่จังหวัดไม่สามารถแก้เองได้ เพราะระเบียบกฎหมายและเงื่อนไขที่ถูกกำหนดมาจากระดับประเทศ

ระดับประเทศคือผู้คลี่คลายข้อจำกัดระบบบริการ

แม้ระดับตำบลจะจัดบริการมากขึ้น และระดับจังหวัดจะออกแบบระบบสนับสนุนการจัดบริการได้ดี แต่บริการก็ยังไปต่อได้ไม่สุด เพราะติดกฎเกณฑ์ที่กำหนดมาจากระดับประเทศ ที่ตำบลและจังหวัดไม่มีอำนาจเปลี่ยนได้เอง 

กรณีของอยุธยา ชี้ถึงปัญหาที่ทำให้บริการปรับบ้านสะดุดซ้ำ ๆ คือ อบต./เทศบาลหาช่างรับงานไม่ได้ เพราะระเบียบของรัฐกำหนดให้จ่ายเงินหลังงานเสร็จเท่านั้น ช่างรายย่อยในพื้นที่ที่รับงานปรับบ้าน ต้องสำรองทั้งค่าวัสดุและค่าแรงไปก่อน แล้วรอรับเงินคืนอีกหลายสัปดาห์ ช่างจึงเลือกไม่รับงานประเภทนี้ ผลคือ แม้ อบต./เทศบาลจะรู้ว่าบ้านหลังไหนต้องปรับ และหน่วยงานจังหวัดพยายามสร้างฐานข้อมูลช่างแล้ว แต่ระเบียบยังทำให้ช่างไม่อยากรับงาน บริการก็สะดุดเหมือนเดิม

นอกจากนั้น ปัญหาที่พบในทุกพื้นที่ที่ศึกษาคือ ผู้สูงอายุที่เดือดร้อนยากจน บ้านทรุดโทรม แต่เป็นบ้านเช่า หรือปลูกบ้านในพื้นที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ชัดเจน ไม่สามารถขอรับบริการปรับบ้านได้ เพราะรัฐกำหนดเงื่อนไขทะเบียนบ้านและบ้านต้องเป็นกรรมสิทธิ์ของตนเอง ความเป็นจริง กลุ่มนี้มักเป็นผู้สูงอายุที่ยากจนและเปราะบางที่สุด แต่กลับเป็นกลุ่มที่เข้าไม่ถึงบริการ เพราะเงื่อนไขที่รัฐกำหนด

ถึงแม้หน่วยงานระดับจังหวัดสงขลา และ อบต./เทศบาลบางพื้นที่พยายามหาทางออก เช่น บ้านพักรวม หรือบ้านน็อคดาวน์ที่ถอดประกอบและเคลื่อนย้ายได้ เพื่อให้บริการกลุ่มผู้สูงอายุกลุ่มเปราะบางที่ไม่มีกรรมสิทธิ์ที่ดิน แต่แนวทางนี้ยังทำได้ยากภายใต้ระเบียบกฎหมายปัจจุบัน

นอกจากนั้น ถึง อบต./เทศบาล และหน่วยงานระดับจังหวัดมองเห็นความต้องการของผู้สูงอายุในพื้นที่ชัดเจน และหลายแห่งตั้งใจออกแบบบริการใหม่เพื่อรองรับความต้องการเหล่านั้น แต่ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ อบต./เทศบาลกังวลว่าจะทำผิดกฎระเบียบ จึงเลือกไม่จัดบริการ ทำให้การริเริ่มบริการใหม่ ๆ มักขึ้นอยู่กับความกล้าของแต่ละพื้นที่ มากกว่าจะเป็นนโยบายระดับประเทศเปิดทางไว้ให้ชัดเจน 

จากกรณีศึกษาเห็นว่า ระดับประเทศมีผลโดยตรงต่อระบบบริการ ทั้งระเบียบกฎหมายที่กำหนดคนที่มีสิทธิ์เข้าถึงบริการ ระเบียบงบประมาณ และความยืดหยุ่นที่ระดับตำบลและระดับจังหวัดจะจัดบริการให้เหมาะกับพื้นที่ของตัวเองได้ ถ้าจะทำให้ระบบบริการผู้สูงอายุดีขึ้น ระดับประเทศต้องคลี่คลายข้อจำกัดเหล่านี้ และเปิดพื้นที่ให้ตำบลและจังหวัดสามารถออกแบบและจัดบริการได้มากกกว่าเดิม

ข้อเสนอเพื่อจัดโครงสร้างแต่ละระดับ

เมื่อมองบทเรียนจากหลายพื้นที่ ภาพที่เห็นคือระบบบริการผู้สูงอายุ ทุกระดับยังทำงานแยกมากเกินไป ชุมชนเห็นปัญหาก่อนแต่ส่งต่อได้ไม่เสมอ ตำบลอยู่ใกล้ผู้สูงอายุที่สุดแต่แบกรับภาระมากจนเกินกำลัง จังหวัดเริ่ม เห็นภาพรวมแต่ยังเชื่อมงานได้ไม่ครบ และระดับประเทศกำหนดระเบียบที่ กลายเป็นข้อจำกัดของระบบบริการ

ข้อเสนอต่อไปนี้จึงมุ่งจัดโครงสร้างใหม่ของการจัดระบบบริการ โดยปรับบทบาทของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในแต่ละระดับให้สนับสนุนกันมากขึ้น ดังนี้

ระดับชุมชน บทเรียนจากหลายพื้นที่ทำให้เห็นว่า เครือข่ายจิตอาสาและความสัมพันธ์ ในชุมชนเป็นต้นทุนสำคัญในการดูแลผู้สูงอายุเบื้องต้น คนในชุมชนเห็นก่อน ตอบสนองได้เร็วที่สุด มักเป็นคนแรกที่ช่วยเหลือในระบบบริการ แต่พลังนั้นมักพึ่งความเสียสละของคนเพียงไม่กี่คน เมื่อคนเหล่านั้นหมดแรงหรือย้ายออก งานก็หยุดตาม ข้อเสนอในระดับชุมชนคือ ยกระดับสิ่งที่มีอยู่แล้วในชุมชนทำงานได้ต่อเนื่องขึ้น ได้แก่

• มีระบบธนาคารจิตอาสา สะสมชั่วโมงความช่วยเหลือ ให้คนในชุมชน เป็นทั้งผู้ให้และผู้รับในระบบเดียวกัน รวมถึงเป็นพื้นที่ที่ผู้สูงอายุ ที่ยังแข็งแรงมีบทบาทในกิจกรรมและการดูแลกันเอง

• มีกิจกรรมและศูนย์พบปะผู้สูงอายุระดับชุมชน หรือกิจกรรมเชิงสร้างสรรค์ เพื่อให้ผู้สูงอายุ มีพื้นที่พบปะและยังเชื่อมโยงกับคนรอบตัว ลดความเสี่ยงจากการอยู่ คนเดียวโดยไม่มีใครดูแล

ระดับตำบล บทเรียนจากการศึกษาเห็นว่า อบต./เทศบาลเป็นหน่วยบริการที่รู้ ความต้องการของผู้สูงอายุในพื้นที่ ประสานและติดตามบริการเพื่อให้ไปถึงตัวผู้สูงอายุ และทำงานร่วมกับหน่วยงานระดับจังหวัดและชุมชนเพื่อจัดบริการร่วมกัน ข้อเสนอระดับตำบลคือ ยกระดับให้ อบต./เทศบาล ทำหน้าที่เป็นผู้จัดการเคสและเชื่อมต่อบริการมากขึ้น ได้แก่

• มีข้อมูลผู้สูงอายุระดับตำบลที่อัปเดตได้ต่อเนื่อง สามารถจัดกลุ่มเป้าหมาย จัดลำดับความช่วยเหลือ และใช้ประสานสิทธิบริการ และวางแผนเพื่อจัดบริการในตำบล

• มีกองทุนระดับตำบลที่สำรองจ่ายค่าแรงช่างก่อนแล้วค่อยเบิกคืนทีหลัง รวมถึงช่วยสมทบทั้งเงินและวัสดุให้เพียงพอต่องานซ่อมแซมบ้านผู้สูงอายุ

• ต่อยอดพื้นที่กิจกรรมของตำบลให้เป็นบริการดูแลผู้สูงอายุในชุมชนแบบไป-กลับ (Social Day Care) เป็นพื้นที่กลางที่ผู้สูงอายุสามารถเข้าร่วมทำกิจกรรม ฟื้นฟูสมรรถภาพเบื้องต้น และพบปะผู้คนได้ในแต่ละวัน รวมถึงรองรับการดูแลชั่วคราวสำหรับครอบครัวในช่วงเวลาจำเป็น

• มีงบประมาณและช่องทางสนับสนุนให้ผู้ให้บริการนอกภาครัฐ เช่น ภาคประชาสังคม องค์กรศาสนา หรือกลุ่มชุมชน จัดบริการร่วมกับ อบต./เทศบาล มากขึ้น

• มีรูปแบบที่อยู่อาศัยทางเลือกสำหรับผู้สูงอายุและกลุ่มเปราะบาง เช่น บ้านน็อคดาวน์เคลื่อนย้ายได้ หรือบ้านพักรวมในชุมชน โดยอาศัยความร่วมมือระหว่างชุมชนและเอกชนในพื้นที่ช่วยกันระดมเงิน วัสดุ และกำลังคน 

ระดับจังหวัด บทเรียนจาก 4 พื้นที่ทำให้เห็นว่า หน่วยงานเป็นจุดสำคัญที่ช่วยให้ระบบบริการผู้สูงอายุขยับได้ทั้งระบบ เพราะเป็นระดับที่มองเห็นปัญหาของหลายตำบลพร้อมกัน ดึงทรัพยากรจากหลายฝ่ายมาจัดวาง และออกแบบบริการให้ตอบปัญหาของพื้นที่ ข้อเสนอระดับจังหวัดคือ ยกระดับให้จังหวัดทำหน้าที่เป็นผู้จัดการระบบและผู้ออกแบบการจัดบริการ สนับสนุนให้ตำบลและชุมชนทำงานได้ดีขึ้น ได้แก่

• ตั้งเป้าหมายและทิศทางการทำงานร่วมกันระดับจังหวัด ระหว่างหน่วยงานอย่าง พมจ. อบจ. และภาคีอื่น ๆ ทั้งภาคประชาสังคม ภาควิชาการ และภาคเอกชน โดยกำหนดเป้าหมายร่วมในการขับเคลื่อนระบบบริการผู้สูงอายุทั้งจังหวัด

• มีหน่วยงานกลางหรือคณะทำงานระดับจังหวัด ที่คอยดูภาพรวมของงานบริการ ติดตามความคืบหน้า คลี่ปัญหาคอขวด และประสานระหว่างหน่วยงาน เพื่อให้ระบบบริการที่ซับซ้อนเดินต่อได้

• มีข้อมูลกลางระดับจังหวัดที่แต่ละหน่วยงานใช้ร่วมกัน และสนับสนุนให้ อบต./เทศบาล นำข้อมูลไปใช้วางแผนจัดบริการได้ตรงจุด

• จัดสรรและจับคู่ทรัพยากรให้ตรงกับความต้องการของแต่ละพื้นที่ ทั้งงบประมาณ ช่างเขียนแบบ/ช่างรับเหมา ความรู้ทางวิชาการ และภาคีเครือข่าย เพื่อให้ อบต./เทศบาล และชุมชนไม่ต้องแก้ปัญหาแต่ละเรื่องเพียงลำพัง

• พัฒนาคนทำงานในพื้นที่ให้ทำหน้าที่จัดการดูแลผู้สูงอายุรายคนได้ ครอบคลุมทักษะการคัดกรอง การวางแผนดูแลรายบุคคล การประสานงานกับทีมสหวิชาชีพ และการทำงานข้ามหน่วยงาน

ระดับประเทศ บทเรียนจากหลายพื้นที่ชี้ว่า ต่อให้ระดับชุมชนช่วยดูแลกันมากขึ้น ระดับตำบลจัดบริการได้มากขึ้น และระดับจังหวัดร่วมกันออกแบบระบบบริการอย่างดี แต่บริการก็ยังไปต่อได้ไม่สุด เพราะติดเงื่อนไขระเบียบกฎหมายที่ถูกกำหนดมาจากระดับประเทศ ดังนั้น ข้อเสนอระดับประเทศคือ การคลี่ข้อจำกัดของระบบ และเปิดทางให้ระดับชุมชน ตำบล และจังหวัดสามารถออกแบบระบบใหม่ ๆ ที่จำเป็น และจัดบริการอย่างให้แก่ผู้สูงอายุในพื้นที่อย่างต่อเนื่อง ได้แก่

• ปรับหลักเกณฑ์การเข้าถึงบริการปรับบ้าน ให้ครอบคลุมผู้สูงอายุที่เปราะบางที่สุด รวมถึงคนที่อยู่ในบ้านเช่า บ้านญาติ หรือที่อยู่อาศัยที่สิทธิยังไม่ชัดเจน เพื่อลดเงื่อนไขที่กันคนซึ่งเดือดร้อนมากที่สุดออกจากบริการตั้งแต่ต้นทาง

• ปรับระบบการเบิกจ่ายให้สอดคล้องกับงานบริการจริงในพื้นที่ เช่น ให้ อบต./เทศบาลจ่ายเงินเป็นงวดในงานบริการปรับบ้านได้ และมีระเบียบที่สนับสนุน เช่น การร่วมสมทบจากรัฐ หรือการลดหย่อนภาษีเงินกองทุน ฯลฯ ช่วยให้ อบต./เทศบาลสามารถจัดตั้งกองทุนระดับตำบลเพื่องานบริการในพื้นที่ได้ง่ายขึ้น

• สนับสนุนเครื่องมือและระบบข้อมูล ให้หน่วยงานระดับจังหวัด และ อบต./เทศบาล ใช้ข้อมูลร่วมกันในการจัดลำดับความช่วยเหลือ วางแผนบริการ และติดตามผล

• เปิดพื้นที่และกรอบแนวทางให้ อบต./เทศบาล และจังหวัดทดลองบริการใหม่ โดยไม่ติดข้อจำกัดจากระเบียบกฎหมายตั้งแต่ต้น

• ปรับนโยบายเกี่ยวกับที่ดินและที่อยู่อาศัยทางเลือก เช่น บ้านน๊อคดาวน์ หรือบ้านพักรวม เพื่อรองรับผู้สูงอายุกลุ่มเปราะบางที่เข้าไม่ถึงบริการเดิม

• กระจายอำนาจและงบประมาณเพื่อจัดบริการที่อยู่อาศัยให้ อบต./เทศบาล สามารถให้บริการปรับบ้านและจัดการที่อยู่อาศัยสำหรับผู้สูงอายุและกลุ่มเปราะบางในพื้นที่

บทสรุป

ชีวิตของผู้สูงอายุคนหนึ่ง มีเรื่องบ้าน สุขภาพ การเดินทาง รายได้ คนดูแล และการเข้าถึงบริการ เรื่องเหล่านี้เกิดขึ้นพร้อมกันในชีวิตประจำวัน บ้านที่ไม่ปลอดภัยทำให้ใช้ชีวิตลำบากขึ้น สุขภาพย่ำแย่ การเดินทางที่ยากทำให้ไปถึงบริการช้าลง การไม่มีคนช่วยประสานทำให้สิทธิและบริการไปไม่ถึง ปัญหาเหล่านี้จึงค่อย ๆ ซ้อนกันอยู่ในชีวิตของผู้สูงอายุและครอบครัว

สิ่งที่การศึกษาสะท้อนให้เห็นคือ ระบบบริการผู้สูงอายุจะทำงานได้ดีขึ้นเมื่อแต่ละระดับ ตั้งแต่ชุมชน ตำบล จังหวัด และประเทศ มีโครงการบทบาทของตัวเองที่เชื่อมโยงกัน ชุมชนช่วยมองเห็นคนที่เริ่มลำบากได้เร็วขึ้น ตำบลจัดบริการให้เกิดขึ้นจริงได้มากขึ้น จังหวัดช่วยออกแบบระบบบริการที่สนับสนุนตำบลและชุมชน และระดับประเทศช่วยลด ข้อจำกัดของระเบียบกฎหมายสร้างเงื่อนไขให้ระบบบริการ 

ปลายทางของข้อเสนอชุดนี้ คือทำให้บริการเดินไปถึงบ้าน ไปถึงชีวิตประจำวัน และไปถึงช่วงเวลาที่ผู้สูงอายุต้องการจริง การรองรับสังคมสูงวัยจึงไม่ได้เริ่มจากการสร้างสิ่งใหม่ แต่เริ่มจากการทำให้สิ่งที่มีอยู่แล้วทำงานถึงกันมากขึ้น ให้ผู้สูงอายุอยู่บ้านได้ปลอดภัยขึ้น ใช้ชีวิตประจำวันได้สะดวกขึ้น และมีบริการที่ไปถึงตัวได้ทันเวลา

---

รายการอ้างอิง

• * 9 อบต./เทศบาล ประกอบด้วย ทน.ยะลา, ทต.เวียงยอง, ทต.ท่าศาลา, ทต.บุ่งไหม และศูนย์สังคมพัฒนา, อบต.แม่ข่า, อบต.ไกรนอก, อบต.ท่างาม, อบต.นรสิงห์, และ อบต.ท่าข้าม

• [1] สำนักงานสถิติแห่งชาติ. (2567). การสำรวจประชากรสูงอายุในประเทศไทย พ.ศ. 2567.

• [2] แผนปฏิบัติการด้านผู้สูงอายุระยะที่ 3 ของไทยระบุว่า คุณภาพชีวิตผู้สูงอายุที่ดีต้องครอบคลุมทั้งเรื่องสุขภาพ ทั้งที่อยู่อาศัยและสภาพแวดล้อมที่ปลอดภัย การเข้าถึงบริการที่จำเป็น การยังมีส่วนร่วมในสังคม และการเตรียมความพร้อมของระบบรองรับในระยะยาว. กรมกิจการผู้สูงอายุ. (2565). แผนปฏิบัติการด้านผู้สูงอายุ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2566–2580).