บทเรียนจาก กทม.: ทิศทางบริการปรับบ้านเพื่อผู้สูงอายุมีชีวิตปลอดภัยขึ้น

บ้านของผู้สูงอายุคือพื้นที่ที่เกี่ยวข้องกับการใช้ชีวิตทุกวัน ทั้งการเดิน การลุกนั่ง ความเสี่ยงต่อการหกล้ม และการพึ่งพาตัวเองให้นานที่สุด งานของทีม RISE IMPACT ภายใต้การสนับสนุนของ สสส. ศึกษาว่า ระบบบริการปรับบ้านผู้สูงอายุและบริการทางสังคมที่เกี่ยวข้องจะได้ดีขึ้นอย่างไร เพื่อให้ผู้สูงอายุอยู่บ้านของตัวเองได้อย่างปลอดภัยและเข้าถึงบริการที่เหมาะสมมากขึ้น บทความนี้ชวนมองคำถามดังกล่าวผ่านกรณีของ กทม.

บ้านที่ไม่เหมาะสม ไม่ใช่เรื่องเล็ก

ใน กทม. ผู้สูงอายุกว่า 91.6% อาศัยอยู่ในบ้านที่ไม่ได้ออกแบบให้เหมาะสม ทั้งพื้นต่างระดับ พื้นลื่น บันไดสูงชัน หรือไม่มีราวจับและสิ่งช่วยพยุงตัว สภาพแวดล้อมเหล่านี้เป็นความเสี่ยงที่แฝงอยู่ในชีวิตประจำวัน จากการสำรวจล่าสุดของสำนักงานสถิติแห่งชาติระบุว่า ผู้สูงอายุใน กทม. 52,352 คน เกิดอุบัติเหตุหกล้มในบ้านของตัวเอง โดย 81.2% หกล้มด้วยสาเหตุหลักจากพื้นต่างระดับ บันได หรือพื้นลื่น^[1] 

อุบัติเหตุหกล้มเมื่อเกิดขึ้นกับผู้สูงอายุครั้งเดียว อาจนำไปสู่ภาวะติดบ้านหรือติดเตียง ซึ่งสร้างภาระค่าใช้จ่ายการดูแลระยะยาว โดยค่าดูแลผู้สูงอายุติดบ้านเฉลี่ยอยู่ที่ 9,667 บาทต่อเดือน และถ้าเป็นผู้สูงอายุติดเตียงอาจสูงถึง 19,129 บาทต่อเดือน^[1] เมื่อเปรียบเทียบกับสถานการณ์ผู้สูงอายุในกทม. พบว่า ผู้สูงอายุ 40.7% ไม่มีเงินออม และกว่า 28.9% มีรายได้ไม่เพียงพอต่อการใช้ชีวิต^[1] โดยเส้นความยากจนด้านรายจ่ายของกทม. อยู่ที่ 3,214 บาทต่อเดือน^[3] 

การปรับบ้าน เช่น ติดราวจับในห้องน้ำ เปลี่ยนโถนั่งราบ ทำทางลาดสำหรับขึ้นรถ ปรับพื้นหน้าบ้านไม่ให้ลื่น เป็นการลงทุนเพื่อป้องกันและลดความเสี่ยง ทำให้ผู้สูงอายุอยู่ในบ้านของตัวเองได้อย่างปลอดภัย และลดภาระค่าใช้จ่ายในการดูแลระยะยาวที่ตามมาหากเกิดอุบัติเหตุ การปรับบ้านครั้งหนึ่งมีค่าใช้จ่ายราว 20,000–50,000 บาท^[4] หรืออาจจะสูงกว่านั้นตามความสามารถในการจ่ายและความต้องการของเจ้าบ้าน แต่สำหรับผู้สูงอายุที่ยากจน ไม่มีเงินออม หรือมีรายได้ไม่เพียงพอ ค่าใช้จ่ายดังกล่าวย่อมเป็นภาระหนักและเกินกำลัง ดังนั้น การขอรับบริการปรับบ้านจากภาครัฐ จึงเป็นทางเลือกที่เป็นไปได้มากที่สุด

การขอรับบริการปรับบ้านใน กทม.

คุณป้าสมจิต* อายุ 74 อยู่บ้านเช่าย่านบางซื่อ เธอเคยลื่นล้มในห้องน้ำมาแล้วครั้งหนึ่ง พื้นห้องน้ำของบ้านเธอลื่น ไม่มีราวจับช่วยพยุง แม้ลูกหลานจะกังวล อยากปรับปรุงห้องน้ำให้ปลอดภัยมากขึ้น แต่ไม่มีเงินพอจะซื้อวัสดุอุปกรณ์และจ้างช่าง เธอและครอบครัวสามารถขอรับบริการจากภาครัฐ ผ่านสองช่องทางหลัก

ช่องทางแรกคือ ที่สำนักงานเขตบางซื่อ ฝ่ายพัฒนาชุมชนและสวัสดิการสังคม เจ้าหน้าที่จะรับเรื่อง ตรวจเอกสาร ลงพื้นที่ดูสภาพบ้าน และเสนอพิจารณาเงินช่วยเหลือสมทบจากงบสงเคราะห์ของ กทม.^[5] สำนักงานเขตจะพิจารณาความช่วยเหลือโดยไม่ต้องส่งต่อไปยังหน่วยงานอื่น มีเงื่อนไขว่า คือ ผู้รับบริการต้องมีทะเบียนบ้านอยู่ในเขตนั้น 

อีกช่องทางหนึ่งคือ โครงการของกรมกิจการผู้สูงอายุ (ผส.) ดำเนินการโดยศูนย์พัฒนาการจัดสวัสดิการสังคมผู้สูงอายุบ้านบางแค (บ้านบางแค)^[6]  โดยสามารถยื่นคำขอรับบริการที่บ้านบางแคโดยตรง หรือให้สำนักงานเขตช่วยส่งเรื่อง หรือผ่านเครือข่าย อาสาสมัครพัฒนาสังคมฯ (อพม.) ในชุมชนแจ้งกับบ้านบางแคก็ได้ จากนั้นบ้านบางแคจะตรวจสอบคุณสมบัติ ลงพื้นที่ประเมินสภาพบ้าน และดำเนินการช่วยเหลือต่อ มีเงื่อนไขสำคัญว่า ต้องเป็นเจ้าของบ้านที่ต้องการรับการบริการ หรือหากไม่ได้เป็นเจ้าของต้องมีหนังสือยินยอมจากเจ้าของบ้าน

กรณีตัวอย่างของคุณป้าสมจิตทำให้เห็นว่า การขอรับบริการปรับบ้านใน กทม. นั้นยากสำหรับผู้สูงอายุและครอบครัว เริ่มตั้งแต่การรับบริการให้ถูกช่องทางและมีคุณสมบัติที่ตรงเงื่อนไขของหน่วยงาน รวมถึงเธอและครอบครัวจะต้องผ่านกระบวนการหลายขั้นตอนก่อนบ้านเธอจะได้รับการปรับให้ปลอดภัย

ระบบบริการที่มีคอขวดหลายชั้น

เมื่อพิจารณารายละเอียดในระบบบริการจะพบว่า เมื่อบ้านบางแคได้รับคำขอจากประชาชนแล้ว เจ้าหน้าที่ต้องตรวจสอบคุณสมบัติจากเอกสาร ลงพื้นที่ประเมินสภาพบ้าน พิจารณาอนุมัติโดยกรม ผส. หลังอนุมัติแล้ว บ้านบางแคต้องทำจัดซื้อวัสดุ และประสานช่างรับเหมาก่อสร้าง ให้เข้าซ่อมหรือปรับสภาพบ้าน ซึ่งขั้นตอนทั้งหมดนี้ดูแลรับผิดชอบโดยเจ้าหน้าที่ 3 คน เมื่อต้องให้บริการกับทุกเขตของ กทม. การทำงานก็ช้าลงกลายเป็นคอขวดจุดหนึ่งในระบบ

นอกจากนั้น งบประมาณปรับสภาพบ้านกำหนดจำนวนเงินไว้ที่ 40,000 บาทต่อหลัง อาจไม่เพียงพอกับต้นทุนจริงของการซ่อมบ้านที่ทรุดโทรมมาก หรือบ้านที่อยู่ในพื้นที่ชุมชนแออัดที่รถเข้าไม่ถึง ทำให้มีต้นทุนค่าขนส่งและต้นทุนแฝงมากขึ้น รวมถึง เจ้าหน้าที่ต้องพบปัญหาในการประสานช่างรับเหมาก่อสร้างอีกชั้นหนึ่ง เพราะวงเงินค่าแรงถูกจำกัดเพดานไว้ไม่เกิน 30% ของงบประมาณที่อนุมัติ และการจ่ายเงินมักจะจ่ายให้หลังงานเสร็จ และต้องรอขั้นตอนของงานเอกสารอีกเป็นสัปดาห์ ทำให้ช่างที่พร้อมรับงานบริการจึงมีไม่มากนัก 

ทั้งหมดนี้ทำให้เห็นว่า บริการปรับบ้านใน กทม. ยังมีข้อจำกัดในการให้บริการสูงมาก ผู้สูงอายุและครอบครัวต้องรู้ว่าตัวเองมีสิทธิ และคุณสมบัติเข้าเงื่อนไขหรือไม่ ต้องเตรียมเอกสารและยื่นเรื่องให้ถูกช่องทาง ขณะที่ผู้ให้บริการมีขั้นตอนการทำงานมาก และระบบบริการเกี่ยวข้องกับหลายฝ่าย ทั้งสำนักงานเขต เครือข่ายอาสาสมัครในพื้นที่ และบ้านบางแค ประสานงานกันตลอดกระบวนการ เมื่อขั้นตอนใดขั้นตอนหนึ่งติดขัด งานบริการก็ชะงัก ส่งผลให้ผู้สูงอายุไม่ได้รับการปรับปรุงบ้านให้เหมาะสมและใช้ชีวิตอยู่กับความเสี่ยงต่อไป

ทางออกของระบบบริการปรับบ้านใน กทม.

บริการปรับบ้านเป็นงานที่ทำให้เกิดผลลัพธ์ต่อผู้สูงอายุชัดเจน จากข้อมูลพบว่า หลังปรับสภาพบ้านแล้ว ผู้สูงอายุมีความเสี่ยงจากสภาพแวดล้อมลดลง 52% โดยเฉพาะเมื่อปรับห้องน้ำ ช่วยลดความเสี่ยงได้มากที่สุดถึง 81%^[7] ชี้ให้เห็นผลของการปรับบ้านทำได้ตรงกับจุดเสี่ยง ช่วยลดอุบัติเหตุและทำให้ผู้สูงอายุใช้ชีวิตในบ้านได้ปลอดภัยขึ้น ดังนั้น ทางออกของ กทม. คือจะทำอย่างไรให้ระบบบริการปรับบ้านดีขึ้นกว่าเดิม ก้าวข้ามข้อจำกัด ให้ผู้ให้บริการทำงานสะดวกขึ้น และส่งบริการนั้นไปถึงตัวผู้สูงอายุที่เดือดร้อนเร็วขึ้นและมากขึ้น

ทางออกของปัญหาและก้าวข้ามข้อจำกัดของ กทม. แนวคิดแรกคือ มีกลไกกลางดูภาพรวมของงานบริการทั้งจังหวัด เพราะเคสผู้สูงอายุที่เดือดร้อนมักไม่ได้ติดอยู่ที่จุดเดียว บางบ้านติดเรื่องสิทธิในที่อยู่อาศัย บางบ้านติดเรื่องงบ บางบ้านติดเรื่องช่าง ถ้ามีกลไกกลางที่ช่วยกำหนดทิศทางร่วม และเชื่อมการทำงานระหว่างเขต บ้านบางแค และสำนักต่าง ๆ ของ กทม. งานบริการก็จะไม่แยกกันเดินเหมือนเดิม เคสผู้สูงอายุที่ซับซ้อนจะมีคนช่วยพาเดินต่อในระบบมากขึ้น แทนที่จะสะดุดหายไประหว่างทาง กลไกแบบนี้ยังช่วยให้หน่วยงานต่าง ๆ เห็นข้อมูลเคสเดียวกัน รู้ว่าใครเดือดร้อนตรงไหน และบ้านใดควรได้รับความช่วยเหลือก่อน จึงช่วยให้ความช่วยเหลือไปถึงผู้สูงอายุได้มากขึ้น ขณะเดียวกัน ผู้ให้บริการก็ทำงานได้เร็วขึ้น เพราะไม่ต้องแก้ปัญหาแต่ละเคสแบบลำพัง ไม่ต้องเริ่มประสานใหม่ทุกครั้ง และสามารถดึงงบ วัสดุ ช่าง หรือความช่วยเหลือจากภาคีอื่นเข้ามาใช้ได้ตรงจุด

แนวคิดที่สอง สำนักงานเขตทั้ง 50 แห่ง ที่มีความสามารถทำบริการปรับสภาพบ้านให้ประชาชนได้ ควรรับงบประมาณจากโครงการของกรมกิจการผู้สูงอายุ โดยบ้านบางแคไปดำเนินการจัดซื้อวัสดุและจ้างช่างไปปรับสภาพบ้านให้ประชาชนได้ จะทำให้ประชาชนได้รับบริการเร็วมากขึ้น

แนวคิดที่สาม ด้านการเงินและงบประมาณสามารถปรับปรุงให้ดีขึ้นได้โดยปรับให้ใช้งบประมาณจากหลายแหล่งร่วมกัน เช่น กองทุนหลักประกันสุขภาพ เป็นต้น หรือตั้งกองทุนสำรองค่าแรงช่างขึ้นมาเพื่อให้มีเงินหมุนเวียนเพิ่มความคล่องตัวในการทำงาน จะทำให้หน่วยบริการสามารถให้บริการได้ครอบคลุมความต้องการของประชาชนมากขึ้น ตัวอย่างเช่น บ้านผู้สูงอายุบางกรณีที่ทรุดโทรมและเป็นอันตรายมาก งบประมาณที่กำหนดไว้นั้นไม่เพียงพอให้ทำงานได้ หากปรับให้สำนักงานเขตสามารถใช้งบประมาณจากหลายแหล่งร่วมกันจะช่วยลดปัญหาและทำให้หาช่างมาทำงานได้ง่ายขึ้น

แนวคิดที่สี่คือ สำหรับบ้านเช่า หรือบ้านที่ผู้สูงอายุและครอบครัวไม่ได้เป็นเจ้าของเอง หรือติดขัดเพราะเอกสารสิทธิ ซึ่งนับเป็นรูปแบบที่อยู่อาศัยของผู้สูงอายุในเขตเมืองจำนวนมากที่อพยพเข้ามาเพื่อหางานทำ จึงควรพัฒนารูปแบบบริการเฉพาะกลุ่ม โดยสร้างแรงจูงใจหรือข้อกำหนดให้ผู้ให้เช่าหรือเจ้าของที่ดิน ปรับปรุงที่อยู่อาศัยให้เหมาะสม ให้ทำการปรับบ้านด้วยอุปกรณ์ที่ติดตั้งง่าย งบประมาณไม่สูง ใช้แล้วแก้ปัญหาได้ เช่น ราวจับสำเร็จรูป แผ่นพื้นกันลื่น หรืออุปกรณ์ป้องกันอันตรายอื่นๆ เป็นต้น ที่สามารถนำไปใช้ปรับสภาพบ้านได้โดยไม่ละเมิดสิทธิของเจ้าของบ้าน เมื่อมีทางเลือกที่เหมาะสมก็จะช่วยให้ผู้สูงอายุเข้าถึงบ้านที่ปลอดภัยได้มากขึ้น

จุดที่ กทม. เริ่มขยับเพื่อปรับระบบบริการ

จากการทำงานที่ผ่านมาทีมงานพบว่า กทม. เริ่มต้นการเปลี่ยนแปลงหลายจุดแล้ว แม้ยังไม่สำเร็จทั้งหมด แต่ก็สะท้อนว่า กทม. กำลังทำให้ระบบบริการปรับบ้านเดินได้ดีขึ้นจากเดิม การเปลี่ยนแปลงที่เราพบมี ดังนี้

เรื่องแรกคือ กทม. มีสำนักงานพัฒนาที่อยู่อาศัย (สพอ.) ที่มีบทบาทช่วยวางแผนและผลักดันการแก้ปัญหาที่อยู่อาศัยใน กทม. และประสานความร่วมมือกับการเคหะแห่งชาติ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) ขับเคลื่อนงานช่วยเหลือด้านที่อยู่อาศัยสำหรับชุมชนและกลุ่มเปราะบางของเมือง นอกจากนั้น สพอ. เริ่มมีบทบาทที่เติมช่องว่างของงานบริการปรับบ้านผู้สูงอายุมากขึ้น ทั้งการพัฒนาคู่มือมาตรฐาน การอบรมช่าง และการจัดทำฐานข้อมูลร่วมกับสำนักพัฒนาสังคม ทำให้ กทม. เห็นปัญหาชัดขึ้นและเชื่อมการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ดีขึ้น

เรื่องที่สองคือ การนำกองทุนหลักประกันสุขภาพ กทม. มาใช้กับงานปรับบ้าน ปัจจุบัน อยู่ในช่วงหารือตั้งเป้าหมายระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เห็นภาพตรงกันว่า งบประมาณนี้ควรใช้กับการปรับสภาพบ้านให้ผู้สูงอายุคุณสมบัติแบบไหน และจะเชื่อมโยงกับงบประมาณเดิมอย่างไร 

ทั้งสองเรื่องที่ กทม. กำลังเริ่มต้น เป็นจุดเปลี่ยนแปลงสำคัญที่จะที่มีผลต่อทั้งระบบ หาก สพอ. เป็นกลไกการทำงานที่ปิดช่องว่างในระบบที่มีอยู่ได้ และ กทม. เปิดช่องทางให้งบประมาณใช้ร่วมกันได้ยืดหยุ่นที่ยืดหยุ่นมากกว่าเดิม ระบบบริการปรับบ้านของ กทม. จะมีโอกาสให้บริการครอบคลุมความต้องการของผู้สูงอายุวงกว้างมากขึ้นและสามารถให้บริการได้เร็วและต่อเนื่องกว่าเดิม